“双修”，让城市更美好——三亚“双修”总规编制者详解城市发展蓝图绘制始末│实践探索

　　历经多次审议修改，由中规院编制的《三亚市生态修复城市修补总体规划》于2016年7月获三亚市政府批准实施。这份指导三亚可持续发展的蓝图充分结合了城市的愿景目标，表达了城市品质提升的要求，体现了城市由量的扩张向质提升转变的发展思路，符合三亚目前的城市发展规律，并为此后城市整体生态环境、空间品质的提升提供了依据和抓手。现请分享《三亚市生态修复城市修补总体规划》 项目院主管总工张兵总规划师，项目负责人范嗣斌、谷鲁奇为您详述三亚宏伟蓝图的出台始末。

张兵　中国城市规划设计研究院总规划师 全面负责三亚双修工作

中规院三亚城市修补和生态修复项目组的实践过程体现了我们对城市宜居性和城市发展的可持续性的新的认识，也是在这个认识基础上的最新实践。

中央城市工作会议特别强调了以人民为中心的城市发展的指导思想，城市修补就是让人民群众在日常生活中使用的城市各种功能都更加完善、更加系统，有更高的服务水平，让城市更有活力、社会更和谐，城市历史文化和社会网络的保护更加完备，让城市处于更有综合性的、更高质量的发展状态。生态修复的核心也是要把老百姓的生活环境做得更加宜居，从理论上讲要将城市的生态系统通过我们的修复行动导入到一个具有自我修复能力、更加良性循环的状态。

这就改变了我们过去在相当长的一段时期依靠资源和环境投入来推动经济增长的模式，这就是我们朝着生态文明目标迈进的一个非常重要的具体行动。

当然，城市修补和生态修复是一个长期、系统、综合性的工作，不可能一蹴而就，在三亚开展的这项工作实际上仅仅是一个起步，我们在这个过程中间，将会不断地深化、丰富我们对于城市发展规律的认识，自觉地遵从和尊重城市发展规律，在加强、改进城市规划建设管理方面，不断地找到更适合于解决中国城市发展实际问题的一些做法，丰富我们自己的理论和实践，这次三亚实践给了我们这样一个重要的启示。

范嗣斌   城市更新研究所副所长 《三亚市生态修复城市修补总体规划》项目负责人

双修总体规划和总体安排这项工作在方方面面都有所涉及，工作的意义和背景就不多说了，谈一点在双修工作中的体会。

可以从六个角度来认识、理解或者评估双修工作的整个过程。

第一个角度是从价值观的角度，人民的城市还是从人本的角度来谈，其实我们做工作的出发点并不想把双修工作做成一个形象工程或是政绩工程，而是真正的让项目能为老百姓服务，让老百姓享受到双修带来的一些变化。比如说很多公园的选择，不管是选点还 38 39854 38 15262 0 0 2828 0 0:00:14 0:00:05 0:00:09 2957建设过程实际上和周边的老百姓包括他们的活动范围、强度是密切相关的，所以，项目建成成效是要让老百姓体会得到和感受得到。

第二个角度是从一种审美的角度，就是说双修是为了让城市更美好，什么是美？这可能是有不同的认识，实际上，我们提倡尊重自然、保护生态、本土化发展等等，自然而然的东西就是一种美，在做生态修复的技术处理方面，就像陈部长曾经说过，让野草自然的生长这可能就是一种美，这是从那种更自然唯美的角度上谈。

第三个角度是从一种方法的角度上，从工作的过程和方法的维度来看，我们还是强调运用城市设计的方法，系统梳理和综合来考虑，包括各种项目的安排、讨论，比如河道的修复，一开始是哪有污水管我们就去堵这个排污口，但是实际上从系统的角度来说这远远不够，光堵了这个口以后污水就往别的地方排，还牵扯到一些污水管网和雨水管网的建设，同时也涉及到源头污染治理，包括像城郊结合部、村庄点状污染，面状污染治理，也关系到水系能力的提升。总之这个工作不是一个点的工作、面的工作，而是一套完整的系统工作。

第四个角度是从工作的绩效上看，双修工作需要在一定的时期内体现出综合性效果，这是我们需要思考的问题。特别是在项目的选择上，我们希望做一件事情不是单纯地为了一个目的，而是要能达到一种综合性的效果，比如我们选择两河沿岸的试点，将丰兴隆桥头做为一个重点片区和重点工程，实际上类似于在经脉的交接处、在两个交汇口的穴位位置施以环境改善计划，提高环境品质。同时，这项工作也包涵了水体改善、污染治理、红树林保护、广场活动场所的建设等等，通过一项工作能达到综合性的效果，这是出于绩效的考虑。

第五个角度是从时间历程方面来看待这项工作，这不是一项短期的工作，也不是像我们以前曾经参加过的北京“二四六八”环境整治项目，那是在一种特殊的时期，通过特殊的组织在一定时期内完成的工作。而这项工作根据我个人理解在未来的一段时期内是中国城市工作的一个重要方向，不是一个短期的运动，更是一个长期的行动。三亚的已经完成的和正在做的工作可能只是一个开始，在更长远的时间内还有很多方方面面的工作要扩展和深入下去。

最后一个角度是从城市治理的角度，这项工作在开展的过程中我有一个很深的体会，这不仅仅是一个技术工作，它包括规划、建设以及管理的全过程，特别是在后期项目实施以及协助地方进行法规、制度、标准制订的时候，以及这些标准在推行的过程中，不仅仅是物质环境的提升和修补，更重要的也是机制、体制的完善与修补，实际上还涉及到整个城市的文明程度以及老百姓的素质提升。

China-Up记者：双修工作目标是怎么确定的？

我们是先做一个双修总体规划，总体规划负责统筹各类规划，还包括一些要做的项目，大致包括一些专项规划、专题研究，还有一些实施性的工程，有我们院做的，也有其他机构做的，围绕双修的工作目标确定重点方向和重点片区，有哪些地方需要加以特别完善。

China-Up记者：重点方向和重点片区都是为三亚量身订作的？

对。比如说重点片区，我们也有总体城市设计设定一些城市特色风貌区或者是人流、居住最集中的地区，还有一些山和海的城市设计要素最集中的区域，这些地方还有交通、城市风貌等新的问题，或者是中心城区最核心的部分是试点工作的重点区域，外围也有一些延伸。

我们在工作时遵循在双修总体规划中制订的系统性程序，先是编制总体规划，然后是海绵城市建设、地下综合管廊、红树林保护与生态修复、绿道系统、城市夜景照明等专项规划，山体修复、城郊结合部污染治理、广告牌匾整治和城市色彩等专题研究。实施性的项目包括解放路（示范段）综合环境建设项目、两河四岸景观整治修复工程、月川生态绿道工程、海棠湾滨海绿化景观及步行道规划。

谷鲁奇   《三亚市生态修复城市修补总体规划》项目第二负责人

我承担了双修总规的工作，简单从民生的角度、以人为本的角度谈下。

我们这次做三亚的城市修补和生态修复的工作最大的初衷就是从民生性的角度出发来做，不是简单的城市形象上的修修补补或涂脂抹粉，而是通过我们的工作能够让生活在三亚的普通老百姓感受到城市生活的这种改变，这其实也是落实中央城市工作会议的最重要的精神，就是让市民感受到双修工作对他们带来的好处。所以，在这次城市修补和生态修复工作中，无论是重点项目的选择、公园的建设还是街道环境的整治，都是以给老百姓带来福祉为初衷，希望更方便地为人所用，让普通人感受到生活的改变。

我们这次做的现场调查、采访以及基于网络平台和微信平台的问卷调查，都是想切实地了解老百姓真正关心和希望双修工作能够解决的主要问题，我们也希望工作更有针对性，能够真正满足老百姓需求。

比如说解放路综合环境整治这个项目，解放路以前是一个生活型主干道，交通性功能非常强，存在一些设施陈旧，街道环境也比较差的实际情况。这次我们的最大初衷就是希望无论从交通功能的优化和改善，还是从交通环境的营造，以及设施建设上，都让市民感受到街道的良好环境，让解放路由原来灰色的交通道路逐渐转化成易于大家交往的绿色街道，给大家一个好的步行环境，包括对骑楼空间的打造，虽然有风貌塑造上的要求，其实我们也希望针对三亚炎热的天气特点提供一个良好的荫凉空间让行走在街道上的市民有愉悦的感受。基于这个考虑，我们在很多细节设计上都是以满足老百姓需求为出发点，从人的角度出发，更多地体现为人服务的精神。

总而言之，我希望我们这次的工作可以让三亚老百姓真正感受到城市生活和城市环境的改善，哪怕是一点点的，也是对我们工作的极大肯定。

还有一点，城市修补和生态修复是一项漫长的工作，不是一蹴而就的，我们希望随着工作的深入，始终保持这个初衷，也就是为人民服务的想法，更好地为生活在三亚的人提供一个舒适的环境，让三亚的人居环境变得更好。

China-Up记者：您刚才提到，通过网络调查和随机走访了解市民对双修工作的态度，以获取民众对我们实际工作内容的反馈，这是我们很感兴趣的一个方面，能详细介绍下吗？到底三亚市民怎么看待双修这件事？

通过分阶段的公众参与调查，我们发现三亚的普通市民还是非常拥护城市修补和生态修复工作的，他们也确实感受到了这种真正意义上的改善，对于周围的生态环境尤其是河道环境的治理还是给予了很大的肯定，对于后续的工作还提出希望有所加强的要求。包括基本公共服务设施，尤其是社区级的公共服务设施的完善，三亚做为一个国际化的旅游滨海城市，知名度非常高，在商业、服务业设施或者是旅游配套设施建设方面已经算是比较不错了，但是，在真正地惠及市民的社区级公共服务设施建设这方面还是有所缺乏，希望在今后的工作中能够有所提升，让普通市民上学、就医更加方便。

详情还是从《三亚市生态修复城市修补总体规划》专家评审会说起......

2016年3月18日，《三亚市生态修复城市修补总体规划》专家评审会召开。专家组进行了充分的讨论和评议并形成最终的评审意见。项目组就专家意见进行了逐一落实与修改完善，主要内容如下：

①在规划的总体目标上结合了中央城市工作会议精神，进一步明确了双修工作的核心理念和主要工作内容。

②进一步系统梳理了生态修复和城市修补各主要内容之间的内在联系。

③进一步加强了生态容量及生态敏感性的分析，确保三亚维持稳定的生态安全格局。

④从居民的实际需要入手，进一步梳理现状可利用且近期易实施的小型绿地公园，列为近期重点，做到还绿于民。

⑤结合“双修”工作实践，从理论上对各项工作进行总结与提升，总结可推广的经验范本。

背景

•2015年3月-4月，三亚市委市政府领导与住建部陈政高部长在北京、三亚多次会谈交流，陈部长提出了“生态修复、城市修补”的工作思路。

•2015年6月10日，住房和城乡建设部复函同意将三亚列为城市修补生态修复、海绵城市和综合管廊建设综合试点城市。6月12日，海南省委省政府主要领导先后作出批示。

•2015年7月，住建部陈大卫副部长、海南省刘赐贵省长在三亚分别听取了“双修双城”工作汇报。张琦书记、岳进常务副市长在北京，向陈政高部长介绍了工作情况。

•2015年下半年，三亚市围绕“双修”展开了大量相应工作......

为什么做双修？

从城市视角看，三亚的突出问题反映在三亚现实状况与高端定位的落差。现实问题包括生态环境保护亟需强化；土地资源快速消耗，城市可持续发展堪忧；城市形态风貌失控，空间品质营造压力巨大；城与乡、旅游区与老城、滨海地区与腹地发展差距显著；旅游城市的特殊性导致各类配套设施保障困难。

从国家视角看，三亚的问题，也是中国城市普遍的问题。比如指导思想重外延、轻内涵，城市发展比较粗放；规划的前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够；城市光鲜靓丽的外表与民生改善形成较大反差；交通拥堵、环境污染等城市病集中频发；基础设施脆弱，很多城市甚至没有地下管网的数据；发展失衡，一边是高楼林立，一边是棚户区；建筑追求大、洋、怪，城市成为奇思妙想的试验场；自然灾害、人为事故较多，城市安全隐患大；农民工融入城市困难；还包括城市管理问题等等。

城市普遍存在的这些问题要求我们的发展理念必须转型，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。城市由“增量规划”向“存量规划”转型趋势，由“量的扩张”向“质的提升”转变；完善生态环境，实现可持续发展，突出文化特色，提升城市品质，注重以人为本，完善城市功能，提升综合服务能力。由粗放型的二维管理走向精细化的三维管治。

基于对城市发展阶段（规律）的认识，我们发现三亚乃至中国城市的问题，是城市化到达一定阶段后普遍存在的问题。三亚市城市化率已达70.97%（2014年），同期中国城市化率约为54.77%，可以说城市问题伴随于整个城市化发展的历程。

城市问题倒“U”型库兹涅兹曲线

国际城市化进程中的经验、教训给予了我们借鉴与启发。城市美化运动、新城市主义运动等都是欧美城市在一定发展阶段的应对，纽约“高线公园”、“绿道”、“蓝带”工程；“花园城市”新加坡碧山公园生态工程等体现了近年来世界城市的最新发展趋势。

双修是什么？

双修是在一定发展阶段，应对”城市病”的“一剂中药”，综合、系统地调理。不是短期行为，而是常态下的一种长期的行动、理念和意识。“双修”规划不仅是一项特殊的规划，策略和标准；也是一个项目行动计划和城市建设行为的统筹安排、实施落实；更是城市治理创新和提升、城市文明发展和进步的总体计划与长期行动。

双修总规

工作思路：运用城市设计的方法，总体把握、系统梳理、突出重点。

生态修复工作的重点在山、河、海岸的修复；城市修补工作的重点是以城市形态、轮廓天际线；建筑色彩风貌；城市广告牌匾；城市绿化景观；城市夜景亮化；拆除违规建设等“6大战役”做抓手。

考虑实效与时序主要围绕“一湾两河三路”重点地段，短期改善与长期管控相结合。

总体框架

生态修复：山、河、海的修复

问题导向与目标导向相结合，修复“山海相连、绿廊贯穿”的整体生态格局和生境系统。

相关专题研究：

•《三亚市山体修复专题研究》

•《三亚市主城区城乡结合部污水设施专题研究》

河的修复重点在于系统性的修复，从理念、方案设计及技术方法上借鉴桂林两江四湖、武汉六湖连通/大东湖水系连通、东莞生态园生态水系工程等水系修复连通案例。三亚河的修复强调系统性修复完善是重点、前提，包括清淤活水、水系联通等工作内容，建设了海坡内部水系、月川湿地等清淤联通重点工程，从源头治理，将截污治理与污水管网系统建设相结合。

城市修补：“6大战役”做抓手

运用总体城市设计方法，按“山、河、城、海”相交融的目标，针对突出问题、因地制宜进行“修补”。

相关专题研究：

•《三亚市城市色彩专题研究》

•《三亚市广告牌匾整治专题研究》

重点工作：建筑色彩及风貌特色、城市轮廓

　　在法规建设层面，制订完成了《三亚市建筑风貌管理规定》，希望起到总体引导、底线控制的作用，避免限制过死，鼓励有约束的创新。同时完善相关规划建设管理规定，精细化管理程序内容，在规划方案到建筑方案的审查过程中，完善增加有关空间形态引导的内容和程序。

建筑色彩管控及指引

重点工作：户外广告牌匾管理及整治

　　在法规建设层面，完善户外广告设置有关管理规定和标准。结合“城市修补”工作近期重点，确定城市广告牌匾整治近期实施的重点区段。选取的主要依据包括一是选取重点体现城市形象的关键路段，近期可以通过整治工作的推进获得显著效果；二是现状广告牌匾问题较为突出，情况较为典型，具有示范和可推广意义。

重点整治区段整治前后对比

重点工作：绿地公园保护条例

　　公园绿地必须获得法律上的保障。三亚绿地公园应逐步扩大立法保护范围。结合城市绿地系统、公园体系规划等，在《白鹭公园保护条例》基础上进一步扩大条例保护范围，形成《三亚绿地公园保护条例》，逐步纳入三亚湾、临春岭、东岸湿地、滨河绿地等各类绿地公园。本着民生性原则，可操作、易实施原则，结合居住区特别是安置区分布，规划在中心城区共挑出13处近期可启动的街头绿地，具体类型包括：改建提升型绿地、拆围见绿型绿地和小型建设型绿地。

改建提升型绿地、拆围见绿型绿地分布示意

近期重点

在城市双修总规框架指引下，项目组进而提出近期“一湾两河三路” 等工作重点。统筹各职能部门，确定近期重点11个施工图实施项目。施工图实施项目中，进一步明确短期内实效性、综合性重点区段。

双修是一项民生工程，还景于民、还绿于民，充分了解、反馈广大民众意见、建议，集思广益；加强宣传。

持续行动

双修是一项长期行动，需要分期实施，从治乱增绿到更新提升再到为城市增光添彩。

“生态修复”持续性的工作包括有关山、河、海等的修复继续推进； 结合相关研究（自然资产负债表应用研究，基于遥感信息的解析等），进一步推进相关工作；对已经开展的工作进行持续跟踪、评价和管理。

“城市修补”持续性的工作包括重点街道综合环境建设整治；城市交通功能修补和交通管理；核心区功能修补；城市文脉延续和修补，主要指历史街区、历史文化名村保护，美丽乡村试点等。

总结思考

如何做双修？

双修不是外在的形象工程，而是走向内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造提升；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。既要注意技术方法的研究，也要关注实施策略和机制保障，更要结合法规完善，提升城市治理水平。

中规院全力提供技术支持，全程全面统筹对接；三亚市核心领导小组统筹，相关职能部门负责，分工明确，责任到人。

双修意义的思考

既是物质空间环境的修复修补，也是软环境（社会文化行政等）的修补。

•城市品质提升，风貌形象优化，由量向质转变。

不仅是形象工程，更是生态工程、民生工程，是品质内涵结合的综合性工程。

•城市管理水平，政府治理能力，城市文明进步。

不仅是项目安排、工作计划，也是有关城市发展建设法规制度的逐步完善和优化，体现的是城市综合治理能力和执行能力的提升，城市文明的发展进步。

项目参与人员

城市修补生态修复系列规划——三亚市“生态修复城市修补”总体规划

院主管总工：张兵

编制单位：城市更新研究所

主管所长：邓东

主管主任工：闵希莹

项目负责人：范嗣斌、谷鲁奇

项目参加人：张佳、刘元、姜欣辰、李荣、胥明明、缪杨兵、菅泓博、李艳钊

The End.

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